A1-Bescheinigungen und Meldepflichten - Compliance im Fokus : Dienstreisen in das europäische Ausland

Das Thema Compliance bei Auslandsreisen treibt Personalabteilungen und Unternehmen aktuell um wie selten zuvor. Im Mittelpunkt der Diskussion steht dabei häufig die A1-Bescheinigung, mit der die Sozialversicherungszugehörigkeit des Arbeitnehmers nachgewiesen werden kann. Es besteht weiterhin vielfach Unsicherheit, ob für jede Auslandstätigkeit wie zum Beispiel eine interne Dienstreise eine A1-Bescheinigung mit dem entsprechenden Aufwand im Vorfeld beantragt werden muss.

Doch auch die Meldepflichten nach der europäischen Entsenderichtlinie („Posted Workers Directive“) und die Einhaltung der Mindestarbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Gastland sollten nicht außer Acht gelassen werden. In der Praxis verbergen sich hier für Unternehmen zumeist sogar die größeren Risiken. Die Umsetzung der Registrierungspflichten der EU-Entsenderichtlinie in die Rechtsordnungen der EU- und EWR-Staaten ist nicht einheitlich erfolgt. Auch die Durchführung der Regeln in der Praxis stellt sich sehr divers dar. Die dadurch erheblich angestiegene Komplexität von Mitarbeiterentsendungen und Dienstreisen stellt Unternehmen vor erhebliche administrative Herausforderungen.

A1-Bescheinigung über die anzuwendenden Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit

Im Falle von Entsendungen innerhalb der Europäischen Union besteht bereits seit dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zum 01.05.2010 für Arbeitgeber die allgemeine Verpflichtung, eine Bescheinigung über die anzuwendenden Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit (Vordruck A1) zu beantragen.

Mit der A1-Bescheinigung kann nachgewiesen werden, dass Arbeitnehmer für die Dauer einer Entsendung weiterhin dem Sozialversicherungsrecht des Entsendestaates unterliegen und von der Anwendung der entsprechenden Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaates befreit sind. Hierdurch soll Sozialversicherungsbetrug innerhalb der EU verhindert werden.

Das Sozialversicherungsrecht unterscheidet hierbei nicht zwischen Entsendung und Dienstreise. Daher ist auch bei Dienstreisen von kurzer Dauer in das europäische Ausland grundsätzlich eine A1-Bescheinigung notwendig. Eine zeitliche Toleranzgrenze für Dienstreisen oder Entsendungen sehen die gesetzlichen Rahmenbedingungen nicht vor.

Viele Unternehmen wurden erst durch die zuletzt verstärkt durchgeführten Kontrollen in einigen Ländern sowie die breite Information im Zusammenhang mit der Einführung des elektronischen Antrags- und Bescheinigungsverfahrens A1 in Deutschland darauf aufmerksam, dass auch bei kurzzeitiger Auslandstätigkeit im Rahmen von Dienstreisen eine A1-Bescheinigung zu beantragen ist. Dies hat zu einer Vervielfachung der Antragszahlen im letzten Jahr geführt. Festzustellen ist jedoch, dass die massenhafte Beantragung von A1-Bescheinigungen insbesondere ein Phänomen in Deutschland ist. Nicht zuletzt aufgrund der bürokratischen und zeitintensiven Antrags- und Genehmigungsverfahren im europäischen Ausland ist die Beantragung der A1-Bescheinigungen bei kurzzeitigen Auslandsreisen in vielen Ländern praktisch noch nicht üblich.

Mitführungspflicht der A1-Bescheinigungen

Es besteht vielfach Unsicherheit, ob für jede Tätigkeit wie zum Beispiel eine Geschäftsreise von kurzer Dauer eine A1-Bescheinigung im Vorfeld beim zuständigen Sozialversicherungsträger beantragt werden muss.

Grundsätzlich ist eine A1-Bescheinigung im Voraus zu beantragen. Sie kann jedoch auch noch nachträglich erteilt werden. Der Europäische Gerichtshof hat in der Vergangenheit bereits darauf hingewiesen, dass auch dann, wenn der Antrag besser vor Beginn des betreffenden Zeitraums gestellt wird, dies, auch während des Zeitraums und sogar nach dessen Ablauf noch möglich ist und gegebenenfalls Rückwirkung entfaltet (Rs. 178/97 „Banks“).

Hieraus folgt, dass die zuständigen Krankenkassen in Deutschland die A1-Bescheinigungen in der Regel auch nachträglich und rückwirkend ausstellen, ohne dass hierfür eine zeitliche Grenze bestimmt ist.

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) weist ebenfalls darauf hin, dass nach geltendem EU-Recht nicht in jedem Fall einer kurzfristigen oder kurzzeitigen Auslandstätigkeit eine A1-Bescheinigung zwingend erforderlich ist und insoweit ein Ermessen der Mitgliedstaaten besteht.

Die Mitgliedstaaten können jedoch ihren Ermessensspielraum im Hinblick auf die Verpflichtung zur Beantragung einer A1-Bescheinigung vor Reiseantritt nach nationalem Recht ausüben. So haben einige Mitgliedstaaten ihre nationalen Vorschriften zur Bekämpfung von Sozialdumping und Schwarzarbeit in letzter Zeit verschärft und schreiben aufgrund dieser nationalen Bestimmungen die Beantragung einer A1-Bescheinigung vor Beginn einer entsandten Tätigkeit in diesen Ländern zwingend vor. Soweit eine Pflicht zur Beantragung einer A1-Bescheinigung nach nationalem Recht im Zielstaat besteht, kann der Verzicht der vorherigen Antragstellung auch in Ausnahmefällen daher nicht empfohlen werden.

Das Fehlen der A1-Bescheinigung kann bei Kontrollen im Ausland zu Problemen führen. So kann dem Mitarbeiter beispielsweise das Betreten eines Betriebsgeländes verweigert werden. Es ist darüber hinaus möglich, dass im Ausland zusätzliche Sozialversicherungsbeiträge oder Bußgelder festgesetzt werden.

In diesem Zusammenhang wird zumeist auf die restriktiven Anforderungen in Frankreich und Österreich verwiesen, doch auch andere Mitgliedstaaten wie Belgien, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, Spanien und die Schweiz haben die Anforderungen an vorherige Meldungen bzw. ihre Kontrolldichte erhöht.

Unabhängig davon, ob nach nationalem Recht eine Pflicht besteht, vor der Geschäftsreise eine A1-Bescheinigung zu beantragen, muss eine rückwirkende A1-Bescheinigung vorgelegt werden, wenn die zuständige Behörde dies ausdrücklich vom Geschäftsreisenden oder vom Arbeitgeber verlangt. Das Recht, in jedem Fall eine A1-Bescheinigung auch für sehr kurzfristig anberaumte und kurzzeitige Entsendungen zu beantragen, bleibt unberührt, zumal hierdurch mögliche Probleme für die entsandten Personen vermieden werden.

Nach deutschem Recht gilt übrigens keine explizite Mitführungspflicht für A1-Bescheinigungen. Die deutschen Zollbehörden sind jedoch berechtigt, hinsichtlich des Sozialversicherungsrechtsverhältnisses Auskünfte einzuholen und mitgeführte Nachweise zu überprüfen.

Regelmäßige Tätigkeit in mehreren Mitgliedstaaten

Für Arbeitnehmer, die nicht nur gelegentlich oder situativ in einem anderen Mitgliedstaat eingesetzt werden, sondern regelmäßig (mindestens an einem Tag im Monat oder an mindestens fünf Tagen im Quartal) in Deutschland und auch in einem bestimmten anderen Mitgliedstaat arbeiten, bietet sich eine Möglichkeit, um den administrativen Aufwand zu reduzieren. In diesen Fällen kann die A1-Bescheinigung auf Basis einer sogenannten gewöhnlichen Erwerbstätigkeit in mehreren Mitgliedstaaten beantragt werden. Der Vorteil: Sämtliche Reisen in die jeweiligen Länder können mit nur einem A1-Antrag abgedeckt werden und die A1-Bescheinigung kann je nach Sachverhalt für mehrere Jahre ausgestellt werden.

Erleichterungen bei der A1-Bescheinigung geplant

Im Frühjahr 2019 hatten sich das Europäische Parlament sowie der Europäische Rat und die Europäische Kommission bereits darauf verständigt, die europäischen Regeln zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zu überarbeiten. Der Entwurf sah vor, dass bei bestimmten kurzfristigen Dienstreisen ohne Dienstleistungserbringung innerhalb Europas die Beantragung einer A1-Bescheinigung nicht mehr erforderlich ist. Allerdings ist diese Einigung wenig später durch den Rat gekippt worden. Noch im Januar dieses Jahres hat die Europäische Kommission mitgeteilt, dass man den Vorschlag zur Erleichterung der A1-Anforderungen bei kurzfristigen Dienstreisen weiterhin unterstütze. Derzeit handelt es sich jedoch noch um ein laufendes Gesetzgebungsverfahren und es ist nicht absehbar, wann mit einer endgültigen Einigung zu rechnen ist.

Meldepflichten nach der europäischen Entsenderichtlinie

Im Falle von grenzüberschreitenden Mitarbeitereinsätzen in der EU ist neben der Beantragung der A1-Bescheinigung noch ein weiteres Thema zunehmend in den Fokus gerückt die Melde- und Dokumentationspflichten für Arbeitgeber nach der europäischen Entsenderichtlinie („Posted Workers Directive“).

Die bereits in den 90er Jahren erlassene Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen („Entsenderichtlinie“) hat im Wesentlichen zum Ziel, grenzüberschreitend entsandten Arbeitnehmern einen harten Kern von Mindestarbeits- und Beschäftigungsbedingungen zu gewährleisten und Wettbewerbsverzerrungen bzw. Sozialdumping durch grenzüberschreitenden Mitarbeitereinsatz innerhalb der EU zu vermeiden.

Diese Mindeststandards umfassen unter anderem Regelungen zu

• Höchstarbeitszeiten,
• bezahltem Mindestjahresurlaub,
• Mindestlohnsätzen,
• Bedingungen für Arbeitnehmerüberlassung sowie
• Sicherheit, Gesundheitsschutz und Hygiene am Arbeitsplatz.

In Deutschland wird der Schutzstandard der Entsenderichtlinie insbesondere durch das Arbeitnehmerentsendegesetz (AEntG) sichergestellt.

Neue Arbeitgeberpflichten aufgrund der sogenannten Durchsetzungsrichtlinie 2014/67/EU

In vielen EU-Mitgliedstaaten erfolgte lange keine angemessene Umsetzung der Mindeststandards. Deshalb wurde im Mai 2014 die Richtlinie 2014/67/EU zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/ EG (kurz „Durchsetzungsrichtlinie“) eingeführt. Das Maßnahmenpaket  soll zur besseren und einheitlicheren Durchführung, Anwendung und Durchsetzung, insbesondere zur Verbesserung des Arbeitnehmerschutzes führen.

Spätestens nach Umsetzung der Durchsetzungsrichtlinie in die nationalen Rechtsordnungen können entsendende Arbeitgeber in den meisten EU-Mitgliedstaaten u. a. die folgenden (administrativen) Pflichten treffen:

• Frühzeitige Anmeldung des zu entsendenden Arbeitnehmers bei der zuständigen Behörde im Gastland unter Angabe bestimmter Informationen zum Unternehmen, zum Arbeitnehmer bzw. zur Einsatztätigkeit,
• Bereithalten spezifischer Arbeitsdokumente im Gastland,
• Benennung einer verantwortlichen Kontaktperson im Gastland,
• Aushändigung von Informationen und Dokumenten auf Anforderung der zuständigen Kontrollbehörden.

Zur effektiven Durchsetzung dieser Arbeitgeberpflichten wurden auch die Sanktionen bei Verstößen deutlich verschärft. Je nach Gastland drohen den Unternehmen empfindliche Bußgelder. Im Wiederholungsfall kann neben der Erhebung zusätzlicher Strafzahlungen z. B. auch eine weitere Leistungserbringung im Gastland untersagt werden.

Durch Einführung dieser Arbeitgeberpflichten und möglicher Sanktionen bei Verstößen haben sich die rechtlichen Anforderungen an Arbeitgeber beim grenzüberschreitenden Mitarbeitereinsatz in der EU deutlich erhöht.

Zum 1. März 2020 wird mit den Niederlanden einer der letzten EU-Mitgliedstaaten entsprechende Meldepflichten nach der Entsenderichtlinie umsetzen.

Reform der EU-Entsenderichtlinie führt zu einer weiteren Verschärfung

Die Europäische Union hat die Entsenderichtlinie zwischenzeitlich überarbeitet und den Mitgliedstaaten eine Frist bis 30. Juli 2020 gegeben, um ihre nationalen Gesetze an die neue Richtlinie anzupassen. Damit sollen künftig für entsandte Arbeitnehmer europaweit die gleichen Lohn-und Arbeitsbedingungen wie für einheimische Arbeitnehmer gelten.

Hauptpunkte der Reform sind:

• Alle Regeln des Gastmitgliedstaates für die Entlohnung, die gesetzlich oder in bestimmten Tarifverträgen festgelegt sind, gelten auch für entsandte Arbeitnehmer.
• Der Arbeitgeber muss für Reise-, Verpflegungs- und Unterbringungskosten aufkommen (statt Abzug vom Lohn der Arbeitnehmer).
• Die maximale Entsendungsdauer wurde auf 12 Monate festgelegt, wobei dieser Zeitraum um sechs Monate verlängert werden kann. Danach kommen alle arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Gastlandes zur Anwendung.
• Die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Betrug wird verstärkt.

Praxisbeispiel Frankreich:

Ein deutsches Unternehmen, das Arbeitnehmer nach Frankreich entsendet, ist dazu verpflichtet, diese bei der Arbeitsinspektion (Inspection du travail) vor Beginn der Tätigkeiten anzumelden und einen Repräsentanten zu benennen. Die Entsendeerklärungen (déclaration de détachement) müssen seit dem 01.10.2016 auf elektronischem Wege über das Online-Tool SIPSI (Système d‘Information sur les Prestations de Service Internationales) versandt werden. Falls ein Unternehmen diese Verpflichtungen nicht einhält, drohen Bußgelder pro Verstoß und Arbeitnehmer in Höhe von 4.000 Euro bis zu insgesamt 500.000 Euro.

Darüber hinaus ist der Nachweis der Sozialversicherungszugehörigkeit durch Vorlage der A1-Bescheinigung für alle in Frankreich tätigen Personen notwendig. Seit dem 01.04.2017 besteht nach dem französischen Sozialgesetz die Pflicht zur Vorlage der A1-Bescheinigung bei Kontrollen am Arbeitsplatz. Sofern die A1-Bescheinigung nicht vorgelegt werden kann, ist ein Bußgeld in Höhe der aktuellen monatlichen Beitragsbemessungsgrenze (3.428 Euro im Jahr 2020) pro Verstoß und Arbeitnehmer gesetzlich vorgesehen. Die Geldstrafe entfällt bei Nachweis der bereits vor Arbeitsaufnahme erfolgten Antragstellung sowie dann, wenn die Bescheinigung innerhalb von zwei Monaten nachgereicht wird. Eine rückwirkende Beantragung der Bescheinigung wird hingegen nicht akzeptiert.

Anpassung der betriebsinternen Strukturen

Das elektronische Antrags- und Bescheinigungsverfahren A1 ist in Deutschland seit dem 01.01.2019 verpflichtend. Mit dem elektronischen Verfahren ist es Arbeitgebern in Deutschland möglich, für entsandte Mitarbeiter einen Antrag auf Ausstellung einer A1-Bescheinigung an die zuständige Behörde über ein systemgeprüftes Entgeltabrechnungsprogramm oder mithilfe einer maschinell erstellten Ausfüllhilfe zu übermitteln.

Diese erhebliche Vereinfachung des Antragsprozesses stellt Arbeitgeber jedoch bei der praktischen Umsetzung oftmals vor große Herausforderungen. In vielen Unternehmen gibt es beispielsweise keine einheitlichen Prozesse zur frühzeitigen Erfassung von Auslandsreisen. Das Antragsverfahren ist zudem in das Entgeltabrechnungsprogramm eingebunden, die Auslandseinsätze werden jedoch häufig organisatorisch nicht in der Entgeltabrechnung betreut. Es müssen somit passende Schnittstellen in den Unternehmen geschaffen werden, damit die Antragsdaten und die zurückgemeldete A1-Bescheinigung zwischen Entgeltabrechnung und den Verantwortlichen für die Planung und Genehmigung von Dienstreisen oder Auslandseinsätzen ausgetauscht werden können. Noch komplexer stellt sich die Wahrnehmung der Meldepflichten dar, existieren doch in jedem der EU-/ EWR-Staaten unterschiedlichen Voraussetzungen und Meldeprozesse, welche teilweise sogar nur in der jeweiligen Landessprache möglich sind.

Um den Vorgaben des A1-Meldeverfahrens sowie den Meldepflichten nach der Entsenderichtlinie gerecht zu werden, sollten im Unternehmen Prozesse implementiert werden, die Reisen rechtzeitig unternehmensintern anzeigen und dahingehend bewerten, ob und welche Compliance-Schritte einzuleiten sind. In der Praxis bieten sich hierzu entsprechende Tool-Lösungen an, um auch große Reisevolumina weitestgehend automatisiert und effizient abarbeiten zu können.